“地方债需要更为精细的绩效判断体系”

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吴卫星

地方政府债务有助于地方政府筹集财政收入，完成基础设施建设，处理快速发展中存在的问题。 经济快速发展时期，地方政府债务使地方经济更加活跃。 财政部日前宣布，经与安徽、福建、新疆、甘肃(区)人民政府协商，财政部决策代理发行了年一期、二期地方国债，共计422亿元面值。 目前，地方债规模迅速扩大，给地方经济带来活力，也令人担忧。

审计署最新的审计报告显示，截至年底，抽查的36个地方政府本级政府性债务余额超过3.8万亿元，比年底增长近13%，其中4个省本级和8个省会城市本级债务增长率超过20%，许多地方政府的债务风险达到国际警戒线。 这些被提取的城市大多经济阻滞量较大，从全国情况来看，现实情况可能更令人担忧。 虽然债务必须经常偿还，但如果地方债务规模的增长多年来超过了经济增长的速度，地方债务的可持续性就不可避免地受到怀疑。

地方债一般可以考虑以下几种情况。 一是地方政府利用地方债处理地方经济快速发展的瓶颈问题，地方经济很快上升到更高的阶段，自然财政收入增加，偿债能力增强，地方政府偿债没有问题。 第二种情况是，地方政府利用地方债完成了一些项目，但这些项目可能会长期产生效果。 在长期目标实现之前，必须借新债不断还旧债，经济增长快于债务增长，处理债务风险。 第三种情况是，地方政府利用地方债做出了一点失败的决定，或者只是完成了某个业绩项目，短期内就会名声大振，虽然资产价格可能会上升，但也不会有助于实体经济的快速发展，但在这种情况下会不断借新债还旧。 如果中国宏观经济的高速增长能够持续，地方债务问题可能不会集中暴露，但如果在快速发展中有变动，像第三种情景那样的地方政府债务有可能会导致危机。

一般来说，我们谈论债务，首要的是看债务主体偿还债务的能力。 我们经常听到的发言是我国地方政府债务总体上是风险可控的，第一是从偿债能力方面分解。 如果一家公司能够偿还债务，他应该可以自由地在市场上以合理的利率借款，但是地方债是政府债务，政府的债务发行意愿比公司强，但是地方政府的资产负债表往往比普通公司不透明，政府债务代际传播的激励机制更多，债务偿还机制更强。 从偿债能力来看，地方政府的偿债能力很大程度上依赖于出售土地等政府掌握的资产，这使得地方政府推高资产价格，形成泡沫，给宏观经济带来很大的风险。 另外，从财政部决策代理发行年第一期、二期地方国债的目标来看，约三分之一的债务被用于偿还库存债务。 这种“还债方法”处理短期债务问题，也可能缺乏地方政府处理债务问题的紧迫感。

更重要的是，要根据偿债能力监管地方政府的债务规模，让地方政府为了地方经济的快速发展和业绩的提高，完全利用所谓的“金融创新”来规避债务规模的监管。 地方政府利用地方政府资产负债表的不透明性，将掌握的资产中的任意一项组装打包，做出一些隐性承诺，高价出售资产实现风险转移，或在土地建立项目中重复抵押，充分利用杠杆率处理信贷约束问题，或在未来 这些“金融创新”有可能扩大地方政府债务的负面影响。

受限于债务规模的管理可能无益于地方政府实现经济目标和稳定的财务决策，处理地方政府的债务问题可能需要更细致的业绩判断。 由于城市化的必要性，许多地方政府为了实现地方经济目标可能背负着巨大的债务，如果只是控制债务规模，地方政府就会寻求非正规渠道来处理融资问题。 此时，需要分解地方的经济目标，确定那些目标是合理的目标。 那些任务必须由地方政府完成，它们可以交给市场处理。 在纯粹是经营性投资的情况下，必须根据市场收益率来判断其收益率。 在金融市场上，投资基于风险和收益的平衡标准进行，对政府来说也应该考虑这两个方面，地方政府必须对依赖债务获取资金的招聘效率负责。 绩效考核也不应该只关注其地方经济的短期效应，应该分解更长时间的经济效应。 国家在管制地方债务时，必须根据地方经济的实力和潜力进行监管，在财权和事权方面进行协调，确定政府债务标准，提高债务决策的透明度，判断债务的短期和长期业绩。

(作者是对外经济贸易大学金融学院副院长、对外经济贸易大学要点研究基地应用金融研究中心主任)。

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来源：澎湃商业网